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规划研究
城镇化大潮中的“三农问题”:土地博弈复杂
发布日期:2014-05-31 16:28 作者:宁德市城乡规划新闻网

  一段时间以来,全党全国人民形成了一个共识,科学地推进新型城镇化,对于带动国内经济增长、解决我们发展当中的一系列问题都有巨大的作用。

  城镇化是重要问题,但三农问题也是我们全面建设小康进程中最艰巨的工作任务。

  把最强大的动力和最艰巨、最繁重的任务结合在一起,并处理好相互之间的关系,对中国的改革发展、实现全面小康、推进现代化,乃至实现中国梦,都很重要。如果处理不好,也会给我们带来很大的麻烦。

  因此,城镇化进程中的三农问题是一个很大的问题。中央对处理好城镇化和农业现代化的问题高度重视。李克强总理在新当选之后的记者会上讲了这么一句话:新型城镇化要和农业现代化相辅相成,城镇化进程中要保住耕地红线,保障粮食安全,保证人民利益。他提出的“三保”原则,应该就是城镇化过程中关于三农问题的重点。简而言之,就是要解决好“粮、地、人”三件事。

  首先要处理好的就是城镇化进程中的粮食供应问题。

  从2004年始至2012年,国家的粮食产量连续9年增长,这在历史上是前所未有的。

  2003年,我国粮食总产量只有8613亿斤,去年达到了11791亿斤,增加了3178亿斤,每年增加350亿斤。这在过去难以想象。可以说,过去的10年,是我国历史上农业发展最快、农村面貌改变最快、农民得到实惠最多的时代。但在未来快速城镇化的过程中,面临的一个重要问题,就是粮食等重要农产品能不能保持持续的增长。

  过去这些年,由于经济快速增长,一方面农业在增长,另一方面又出现了供给的增长赶不上消费的增长,供求之间的差距实际上比以往更大了,突出地反映在这几年进口农产品明显增长。

  2012年,我国进口的粮食首次突破了8000万吨,达到8240万吨。这当然是一个非常大的数字。其中,进口的小麦、大米和玉米近1400万吨,大豆5838万吨。

  中国现在成了大豆第一进口大国,全球每年大约用于出口的大豆也就一亿吨,去年我们进口了5838万吨,接近60%。而去年国内大豆的产量是1320万吨,进口5838万吨,自给率不到20%。国际上大豆价格一涨,国内大豆价格就得涨,连带着植物油价格、饲料价格、肉禽蛋价格一起都涨。应该说,我们口粮的自给率仍然在97%以上,但如果算上大豆,我们粮食的自给率则低于90%。全球耕地有效面积是213亿亩,我们国家是18.2亿亩,占全球耕地比例不到9%,生产粮食占全球粮食总量大约22%,保证了全球16%人口的口粮。

  下一步,随着城镇化的加速,农业的任务非常艰巨。一方面是粮食产品供给的不足,另一方面就是需求增长过快。

  进入新世纪后,经济快速增长,带来人民生活水平的明显提高,消费需求从数量到质量再到安全,都有非常大的提高。此外,粮食的工业用量也在大幅增长。最后,城镇化过程中,大量的农民转成市民,其生产方式、生活方式发生很大变化,每年1700万人进城之后,农产品的生产转成了农产品的消费。与此同时,城乡居民对于农产品的消费数量差距非常大,仅以2011年的情况看,农民每人每年平均消费的粮食大约是120公斤,城市居民为80公斤,但对其他农产品的需求,城市居民明显高于农民,例如,对新鲜疏菜的需求,城市居民比农民高出28%,植物油高出24%,肉类高出51%,家禽高出136%,禽蛋高出87%,水产品要高出两倍……而这些都需要大量的粮食进行转化。

  总体来看,粮食等重要农产品的需求还在增长,缺口也在那儿摆着,下一步我们要努力提高自己的产能,这就需要基础设施,需要科技,需要经营体制的创新,需要国家保护,需要形成完善的农产品体系。

  其次,征收农民土地最复杂、最敏感、争议最大

  中央的要求,是要坚守18亿亩红线。但地只有这么多,在城镇化进程中,既要按照要求严格保护耕地,同时又必须想办法去满足各个方面用地的需求,在此情形下,确实面临着土地制度多方面的改革,土地制度改革是个大任务。去年年底,国务院常务会议讨论通过了关于提请修改土地管理办法的提案,并已经上报到全国人大常委会。

  怎么把握住改革的基本方向,这是当前的重要任务。任何一个国家,不管是什么样的所有制,土地制度一定是要保护产权人的权益;但是,土地的利用必须服从政府的用地制度,这样才能构成一个完整的土地制度,而且土地权益人的权利及政府对土地利用管制的力量,两者之间必须对应。如果有偏颇,政府的力量过大,土地权益人的利益就要受损。

  土地制度改革要把握的一条是必须保护好土地权利人的合法权益;但如果只讲土地权益人的权利,爱怎么用就怎么用,那这个国家非出问题不可。因为对任何一个国家来说,土地都是有限的资源。只有在符合土地利用规划的前提下,土地权利人的权利才受到保护。平衡线在哪里,要制定科学的规划。

  从2003年开始,国家强调要控制征地规模。2003年,国家下达的征地指标是300多万亩,但今年已经提高到了830万亩,征地规模实际上在不断提高,但还是不够。地方领导最恼火的就是征地指标不够。于是,他们就把目光转向了农村,转向了农民的土地。这是现在最复杂、最为敏感的问题,争议也最大。

  能说出来的理由很充分:第一,农村土地利用不合理,浪费太严重;第二,既然征用了,农民也能得到较高的补偿;第三,农村发展成城区了,城市发展用地也来了。这看似皆大欢喜的事情,但最关键的问题在于,土地产权人的权益与国家对土地管制之间的矛盾。

  2008年之后,全国各地已经在用各种各样的理由到农村进行大规模的拆建。将农村的建筑拆了盖新房子,把农民集中起来居住,再上楼,节约出建设用地。对于农民来说,不花钱或少花钱就能住上新房是最好的,很多农民也是愿意的。对于政府来说,它拿到了地。现在的问题出在哪里呢?国家法律明确规定,建设用地必须符合规划。但节约出的新增用地,用地指标挪过来,这等于是在国家计划指标之外又新增指标。到底行不行?现在还在试点。

  明明说是试点,但现在全国各地各级党委政府自己都在搞,例如小城镇建设、新型社区建设。有一个省启动了一个大项目,拆了村庄13万亩土地,涉及百多个村庄,花了450多亿元。但这个省实际上获国土资源部批准的增减挂钩指标只有6万亩。像这样的情况全国到底有多少,不知道,但各地现在的规模已经非常大。建设用地到底怎么办,确实是个大问题。

  最后是“人的城镇化”问题。

  目前,中国“人的城镇化”即城镇常住人口已经占了52.6%,但户籍人口才35.3%,两者之间的差别很大,如何解决差别,难度非常大。

  未来城镇化加速,必须要解决如下四方面的问题:

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